10月18日，北京立言金融与发展研究院、北京市科技金融促进会和金信网银监管科技研究院联合举办了“金融消费者权益保护”系列大讲堂第三期，本期邀请到中央财经大学法学院教授郭华老师分享关于金融消费者保护的观点。郭华老师以“法律如何保护金融消费者权益”为主题，分别从政策法规、金融监管体制改革的角度对金融消费者保护问题进行了解读，并就金融消费者保护法律属性的争议与误区发表了自己的见解。

正文

金融消费者由谁保护？这涉及政策和法律之间的关系。我们的金融政策和金融法律法规的保护是正当的，但是如何进行保护呢？特别是法律应当如何保护？我认为这是现代化建设道路上，特别是法治化道路建设上更为重要的问题。从这个意义上来讲，我认为大家要充分关注“为什么要保护？保护什么？谁来保护？谁能够保护？谁更应当承担职责？”一系列问题。

如何分配保护的职责？现在越强调对金融消费者的保护，就越说明我们的保护是存在问题的。为什么要改革呢？原来的制度设计在保护过程中肯定是不完善的。从这个意义上来讲，就要从法律上来探讨应当怎么保护的问题。

一、关于“保护”的政策法规

1.习近平总书记强调，要深刻领会金融工作的政治性人民性，增强金融报国情怀和事业心责任感，努力把维护最广大群众根本利益作为金融监管工作的出发点和落脚点。

首先，如何领会金融工作的政治性和人民性？关于政治性的问题，我认为前提是应当坚持党对金融工作的领导。中央金融体制改革的过程中，把原来设置在国务院的金融稳定委员会，改为了中央金融委员会，由原来的行政转化为党口，这就体现了金融要坚持党的领导，这是政治性的问题。同时，也有地方金融监管部门对这次改革还存在一些困惑，中央改革已经完成了改革，那么地方金融监管局明年应该怎么改？中央改革今年年底完成，人民银行编制、司局长的设置已经完成，下一步金融监管总局、证监会的编制和设置问题能够完成，明年开始要重点改革地方政府设立的金融监管部门——地方金融局。原来地方金融局还挂着金融办的牌子，金融办主要是协调的职责，中央体制改革以后形成了中央自上而下的管理体制，比如北京叫做金融监管总局北京金融局，是中央机关的派出机构，以中央机关的名义来行使权力，而地方则要求监管职能和协调功能分开，所以基本可以预判协调功能会调到地方党委，地方金融监管履行监管职能。为什么要提到地方党委？地方金融监管局原来有协调功能，如果现在仍然有协调功能，就很难和地方局来协调，因为它是派出机构，两个行政机关之间难以协调。如果中央的派出机构在地方有设置，就要接受地方党委的管理和领导，由党的机构来协调金融的发展，这样可能比我们原有的金融局作为监管部门更有利。中央金融委员会设在行政部门，是党的部门，地方也应当有相应的党的部门。

关于人民性的问题，一定要体现我们的金融是为人民的，要保护人民群众利益，保护金融消费者的权益。金融的监管工作的出发点是努力把最广大群众的根本利益作为金融监管工作的出发点和落脚点，职责主体是金融监管部门。

2.2020年5月发布的《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出：“建立健全金融消费者保护基本制度”。

建立健全是什么意义？保护金融消费者的基本制度谁来规定、谁来健全？基本制度应当由法律来规定？还是由国务院规定？或者由人民银行、金融监管总局、证监会来规定？这也是前提问题。

3.2023年9月25日国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见中，有一条意见是推动修订中国人民银行法、银行业监督管理法、商业银行法、保险法等法律，推进加快出台金融稳定法，制定地方金融监管条例等法律法规。

地方金融监管条例在没征求公布征求意见之前，在内部已经征求了三次意见，力争明年完善出台。为什么明年要出台呢？原因就在于地方金融监管部门现在没有法律上的依据，没有上位法依据。虽然部分省已经制定了地方金融监管条例，但是没有国家层面的地方金融监管条例。习近平总书记说改革要依法有据，改革地方金融监管制度，地方金融监管部门要保证它的法律地位、职责处罚权，就必须有法律上的依据，所以出台地方金融监管条例能使地方监管部门有法定的地位。

其中还有一条意见是“加快推进金融消费者权益保护的专门立法”，国务院应加快推进立法报全国人大常委会，推进成熟的时候要上升为法律。

4.2015年《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》以及2020年《中国人民银行金融消费者权益保护实施》《银行保险机构消费者权益保护管理办法》与《最高人民法院、银保监会关于全面推进金融纠纷多元化解机制建设的意见》，这些规定的效果如何是关键问题。

5.国家金融监督管理总局10日联合中国人民银行、中国证监会发布金融消费者权益保护覆盖银行、证券、保险、支付等领域28个典型案例，这也意味着金融消费者保护存在着问题。

二、金融消费者保护与金融监管体制改革

从改革的角度来看，《党和国家机构改革方案》，方案里提出“要加强金融消费者的保护，要将中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责划入国家金融监督管理总局。”这是否意味着人民银行没有保护的职责了？方案中还提到中国证监会对投资保护职责也划归国家金融监管总局，也就是说国家金融监管总局拥有保护金融消费者的职责。国家金融监管总局和人民银行、证监会基本上是平行机构，人民银行、证监会的职责划给国家金融监管总局之后，是否还有剩余的职责？金融监管总局能不能履行这一职责？

随后，国家金融监督管理总局、中国人民银行、中国证监会发布了的关于金融消费者反映事项办理工作安排的公告明确，金融消费者反映信访、举报、投诉事项的渠道、办理方式、告知等暂保持不变12378银行保险消费者投诉维权电话、12363金融消费权益保护咨询投诉电话、12386投资者服务平台服务范围不变。从这一公告来看，职责还是分散的，怎么理解这个问题？有人解释这是权宜之计，我们的机构改革还没完成。从法律上来讲，证券领域出现问题，金融监管总局能不能充分保护证券者的利益？人民银行将金融控股公司的监管职责划给了金融监管总局，但证监会的职能没有划给金融监管总局，那么金融监管总局对于证券交易所、证券公司侵害消费者的权益是不是金融消费者保护问题？一直以来，金融消费者是否包括投资者这一问题是存在争议的，金融部门是属于间接融资的，证监部门是直接融资的，股民是否在这个范围内？证监会的职能没有划给金融总局，金融监管总局怎么保护股民投资者呢？

在市场经济的条件下，金融消费者和投资者都是重要的参与者，投资者是否属于金融消费者保护的范围？从制度来看，谁审批，谁监管，谁负责，没有经过审批的怎么办？原银保监会制定的是《银行保险机构消费者权益保护管理办法》，那对于非银行保险的非法机构侵害了消费者权益，是否属于金融消费者保护的范围？这些非银保监会审批的机构是否要监管？如今改革后规定，这些都由金融监管总局来监管。

对于地方金融监管局来说，金融消费者怎么保护？经过审批的“7+4”机构属于监管范围。对没有审批的冒牌机构的监管，我们也要根据金融消费者来实施。原来非法集资归地方政府监管，非法金融活动归金融总局监管，非法金融活动和非法集资有区别吗？合法机构进行非法金融活动由金融监督管理总局监管，非法机构由谁监管呢？这个问题我觉得还是要正确地对待解决。

三、金融消费者保护的法律属性的争议与误区

有人提出，《消费者权益保护法》包不包括金融消费者？从大的概念来看，金融消费者也是消费者，也应当受《消费者权益保护法》的保护。目前法律上存在的问题是，《消费者保护法》本身是什么法？在法学理论上是归属于民事还是经济？对于金融业而言，凡是涉及金融的问题都要纳入监管，在法律不明的时候多数划分为了经济法类，这个问题在理论上也有争议的。

另一个问题是金融消费者保护法调整的究竟是私人主体之间的法律关系，还是消费者特别保护法？消费者保护法调整的是否是平等主体之间的法律关系？是否具有民事法律性？这个问题现在也有不同的观点。有观点认为消费者保护体现的是国家对经济生活的干预，主张消费者保护是经济法的性质。还有观点认为金融消费者的保护应该是由全社会来保护，那就变成了社会法。如果是一个交叉学科的法律，那应该偏重于谁？由此也带来了一个新的问题，金融消费者有没有必要给予特殊的保护？立法有没有必要？有了消费者权益保护法，是不是能够按照消费者权益保护法来解决金融消费者权益的保护问题？如果再规定一个金融消费者保护法，那么金融消费者群体有没有特殊性？特殊在什么地方？需要不需要特别保护？

这个问题可以从三个方面来说，第一，凡是金融都要监管。金融在中国属于垄断地位，不是谁都可以做金融，比如小额贷款公司、融资担保公司等在界定上，还不完全被承认是金融机构，立法中也没有说它们是金融机构。这种带有垄断性的行业，消费者一定是弱者。和普通消费者相比，由于金融地位的垄断性，导致了金融消费者地位上有偏差，所以不同于一般的消费者。第二，金融有高度的行业利益认同。金融的专业化很强，普通金融消费者并不专业，所以现在一直要求金融消费者要专业，但是很难教育出一个专业人员，也并不能解决金融消费者保护观念和制度上的问题。第三，金融产品不同于一般商品。普通的商品不具有风险性，而金融本身具有风险性，风险可以转移，但无法消失，金融消费者应当配置部分风险。因此，金融消费者属于特殊的群体，这个特殊的群体需不需要特殊的保护？如果特殊的群体没有特殊的法律进行保护，将可能承担更大的风险和不应该承担的风险。

此外，关于金融消费者保护，还存着一些争议问题。

第一，金融机构是企业，是经营金融产品的公司，让金融机构来充分保护金融消费者权益是否现实？真正的保护者是金融监管部门，这是逻辑的起点。但是监管部门是有成本的，处罚是没有成本的，现在的问题是较侧重于金融秩序的维护，但对于真正侵害的权益又该如何解决？金融服务无法从现有的法律法规中获得充分的保护，虽然监管部门处罚金融机构后有利于恢复正常金融秩序，对金融消费者都是有利的，但是对于被侵害那一部分消费者权益该如何解决呢？

第二，金融产品是风险的，由于信息不对称，具有风险的金融产品是有差异性的。金融消费者虽然不包括专业的投资机构、公司和企业等法人，但是金融产品包不包括投资理财？存款是不是一种理财？投资和为了生活需要的投资理财，这两者能不能截然分开？在保护上有没有不同的制度？是否需要根据风险的大小配置不同的保护措施？我们不能为了保护金融消费者的利益不去分担风险。存款保险制度为什么规定保护50万的存款？虽然购买保险的出发点是为了生活需要，但从时间来看具有一定的投资属性。只要不是以购买理财或投资产品作为专业的投资机构，都可以划分为金融消费者保护。

第三，金融消费者保护是不是社会责任？我认为真正担当起保护金融消费者职责的就是监管部门。监管部门是事后保护，事前是金融机构来保护，监管部门需要督促金融机构，要及时纠正问题，而不是简单对违反规定的行为进行处罚。另外，金融消费者权益保护应当是多元化的解决机制，但是一定要注意保护权益的成本，考虑为解决纠纷的投入和获得的利益是否相匹配，应当完善解决纠纷的机制和程序的设计，应当选择成本最低的方式解决问题。

四、法律保护金融消费者职责配置

金融商品与食品、服装等有形普通商品不同，是无形的信息交易，金融消费者处于弱势，但金融是有风险的，不能因为是弱者便将所有的风险都由金融机构来承担。金融消费者本身要承担一定的风险，风险的大小应当由法律公平公正地解决，即使金融机构受益，也使金融消费者不失利益，要处理好金融机构和金融消费者之间辩证的关系。

另外，应充分地进行未侵权之前的预防性保护，以及发生侵权案件后由谁来解决侵权问题，权益的救济应当是谁？最后的救济是法院和司法机关，那前面的救济是由金融消费者协会来解决，还是由银行业协会来解决？一个金融机构侵害了金融消费者的权益，同时也会对其他金融机构带来了不利的影响，所以银行业协会本身既是对金融消费者的保护，也是对银行业的保护。从这样的辩论关系来看，要考虑哪种保护方式更便利，成本更低，根据这样的层级关系来解决消费者保护问题。

从总体来看，对于消费者的保护，我认为，第一，要正确地履行职责，不能把自身的职责分摊给他人。第二，根据风险的大小来确定权益保护的强弱程度。第三，金融消费者保护，无论是对于金融消费者本身，还是金融机构、金融管理秩序来说都是共赢的，这几个方面都要努力，但是要有侧重点，一定搞清楚谁是预防性的，谁是救济的。

结语

金融消费者保护是国家的责任，应当落实到国家机关，国家机关在分配保护职责时，预防性的保护职责属于监管部门，事后救济应当涉及协会、调解组织等。关于风险分配，在确定保护程度时要对投资和因生活需要购买的金融产品分层级，这是立法上要充分考虑的。另外，随着数字经济的出现，科技的力量应当加强，为金融消费者提供更加便捷、成本更低的保护。